世行令乡区贫民失去土地 佐摩、阿尼斯周赫利博士

世行令乡区贫民失去土地 佐摩、阿尼斯周赫利博士

世界银行2013年推出“赋能农业”(EBA)计划,寻求对企业界有利的农业改革。赋能农业最初建立,是为了支持八国集团(G8)创办、促进非洲私人农业发展的“粮食安全与营养新联盟”。


新联盟被吹捧为非洲农业转型的“伙伴关系新模式”。世行用赋能农业来应对发展中国家(尤其是非洲)的土地课题。这种努力获得美国和英国政府以及盖茨基金会(均为农业企业的有力提倡者)的强烈支持。

赋能农业模仿世行有影响力的年度《营商环境报告》,为每个国家在农业方面的营商难易程度评分。它宣称测量对农企的“法律障碍”,并开出12个领域(包括种子、肥料、贸易和机械)的改革处方。

它提倡有利于农企的改革。例如,政府应削弱对种子、肥料和杀虫剂的监管,并加强外国农企的权力和影响力。在伙伴关系中缺少的,是依赖传统土地使用维持生计的农民和原住民。

危险的新指标

2017年《赋能农业》报告提出对土地的新指标。土地指标在38个国家中引入作为先导,预期可在2019年《赋能农业》报告扩大到更多国家。世行宣称,会寻求土地权利的更好保护,并确保土地使用权更公平。


赋能农业的最佳实践指向一个非常不同的议程:它以促进大规模工业化农业为基础,以家庭农民、牧民和原住民为代价。它偏袒工业化农业和农企,新指标的意图使得对赋能农业倡议的挑战更加迫切。

赋能农业提倡某些改革和政策措施,其被政府实施后的可能冲击引起关注。为了加强土地使用生产力,世行提倡正式化(私人)产权、简化商业用途土地的出售和出租、土地征用和公共土地拍卖。

联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的2009年《世界投资报告》警告:“技术跨国企业(TNCs)涉入更多,不会自动导向更大的农业生产力、乡区发展,和减轻贫穷与饥饿。”

有鉴于对环境、社会和生产力的可能冲击,甚至世界银行和国际粮食政策研究所(IFPRI)员工的联合研究,也怀疑所宣称大规模商业农业的利益。大规模商业农业经常牵涉环境退化、强制驱逐和人权破坏,使粮食不安全和生计破坏恶化。

合法夺取土地

自世纪之交以来,技术跨国企业在发展中国家(尤其是撒哈拉以南的非洲)的大规模土地收购已经加速。被“投资者”当作目标的土地经过长久已被当地人使用,却经常因被视为不必要而没有土地所有权。

土地使用的实践常随着人口、生态、知识和技术的改变而演化。在法律上,这些土地可能被视为公共或国家的土地,和/或当地社群声索惯有权利的土地。

毫无意外,这样夺取土地,遭遇了许多反对征地者的反抗。有人成功拖延、中断或阻拦新的种植园、大农场和牧场。

让土地私有化

发展中国家的许多公共土地是按照惯有权利使用。一般承认,社群管理的自然资源(水、森林和牧草地),对数亿名乡区贫民维持生计来说很有必要。

在习惯法中,土地的典型评估是共享的遗产资源,经常有很深的社会和文化意义。世行忽视这点,力促政府把“有潜在经济价值”的公共土地私有化,以便可以投入“最佳用途”。

世行一直推动私人土地所有权的正式化,以鼓励在资金密集型农业的农企投资,进而增加生产力。把土地商品化,可进行更多资金密集型的农业生产,因为世行相信“无正式文件的(土地)权利对投资者构成挑战和风险”。

新的《赋能农业》土地指标以农企使用土地的难易程度来为国家评分,寻求加速土地私有化,并促进企业在发展中国家的使用土地权。通过强化产权和把土地变成“可转移资产”,也强化了其作为信贷抵押品的用途。

乡区贫民边缘化

对于许多家庭农民的弱点,世行的策略不是忽略就是寻求利用。家庭农民维持生计所依赖的土地成为可交易资产后,弱点更恶化了。

土地市场的发展增加了土地的商业压力,破坏了许多依赖土地者的生计,以及公共土地(牧场、渔场和森林)。

通过把土地推动为市场化商品,土地指标无可避免造成了土地所有权的更大集中。在有“正式”土地所有制的经济体中,农民经常失去土地,落入债权人手中。

传播这种产权,会合法地促成土地失去所有权、集中和夺取。虽然可能为某些当地人制造就业机会,但是更多人会被边缘化,在其他地方有替代生计的希望不大。

因此,通过土地使用的集中控制促成企业农业,很可能加重乡区贫穷和整体不平等。据称保护土地用户免于驱逐的土地所有权,加速了现有土地用户失去所有权。因此,“赋能农业”应被放弃。

相反地,应协助政府设计可授权家庭农民、牧民和原住民的粮食和农业政策,以应对贫穷、饥饿、营养不良、环境退化、资源耗尽和气候变化的主要挑战。